Будущее Доктрины национальной безопасности Израиля

Предпосылки создания Доктрины национальной безопасности Израиля

На сегодняшний день в Израиле не существует официально опубликованных документов в области безопасности, как это принято, например, в главном союзническом государстве со времен его создания – США. Тем не менее руководство страны и её военные подразделения при принятии стратегических решений относительно внутренней или внешней политики Израиля руководствуются устоявшимися «неписанными» актами и стратегиями, которые были сформулированы более полувека назад военно-политической элитой еврейского государства. Так, первым основополагающим документом в этой области стал доклад премьер-министра Израиля Давида Бен-Гуриона Кабинету министров в 1953 году, включивший в себя всеобъемлющий обзор проблем национальной безопасности и их последствий. Именно в этом отчете Бен-Гурион озвучил три фундаментальных уровня обеспечения безопасности государства перед лицом постоянных региональных угроз – сдерживание, предупреждение и решительная победа – которые в дальнейшем легли в основу опубликованного Институтом исследований национальной безопасности (INSS) в феврале 2025 года проекта Доктрины национальной безопасности Израиля и руководящих принципов политики государства на 2025–2026  годы. 

В дальнейшем израильским правительством предпринималось еще несколько попыток разработать общую оборонную доктрину. В 1998 году министр обороны Ицхак Мордехай поручил генерал-майору Давиду Иври – будущему первому советнику по национальной безопасности – возглавить рабочую группу по обновлению концепции обороны и безопасности государства. Иври разделил рабочую группу на пять подкомитетов по вопросам, касающимся военно-гражданских отношений, военной политики и общественных отношений, стратегических проблем, технологий и трёх постулатов безопасности Бен-Гуриона. Однако добиться финального результата не удалось в связи с разрозненностью во взглядах членов подкомитетов и выявленными ими проблемами. Затем в 2004 году министр обороны Шауль Мофаз инициировал создание нового экспертного комитета по разработке обновленной концепции обороны и безопасности Израиля, который возглавил Дан Меридор – один из руководителей подкомитетов в рабочей группе 1998 года. В задачи этого комитета входили проведение анализа изменений и тенденций в военно-стратегической области страны, изучение обоснованности существующей парадигмы и подготовка проекта новой доктрины национальной безопасности с учетом основных вызовов и угроз, ожидаемых в течение 2006–2016 годов. По итогам его работы был подготовлен засекреченный письменный отчет премьер-министру, министру обороны, Общей службе безопасности (ШАБАК), Моссаду и другим силовым структурам, который получил одобрение со стороны высшего руководства израильского государства, но так и не был официально утвержден. Несмотря на то, что Меридор учел ошибки работы предыдущего комитета и сформировал единую рабочую группу, состоявшую из 15 представителей разных структур и областей, столкновение бюджетных, политических и оборонных факторов в их выводах и ориентированность на интересы Министерства обороны по сравнению с другими заинтересованными сторонами послужили аргументом против принятия документа. Тем не менее, некоторые положения данного отчета были имплементированы в действующее законодательство, а именно четвертый компонент национальной безопасности – оборона. В основе этого понятия лежит социальная устойчивость и способность военных и гражданских сил израильского государства поглощать удар даже при внезапном нападении, учитывая тот факт, что страна окружена враждебными государствами и негосударственными субъектами, быстро восстанавливаться и двигаться к победе.

Спустя еще 9 лет начальник штаба ЦАХАЛ Гади Айзенкот представил стратегический документ, в котором анализировались угрозы безопасности Израиля, тактические и стратегические сценарии ответных действий, а также взаимодействие армии с политическим руководством государства. Хотя этот акт не был официальной доктриной, он повлиял на ключевые аспекты оборонной стратегии страны, в том числе на появление концепции «Кампания между войнами».

В тот же период времени Совет национальной безопасности Израиля (NSC) разработал проект обновленной концепции безопасности под руководством полковника Гура Лайиша. В этом документе был сделан акцент на различия между штатными и чрезвычайными ситуациями, которым уделялось большее внимание во времена Давида Бен-Гуриона, а также на вопросах раннего предупреждения, борьбы с терроризмом и достижения решительной победы. Кроме того, Лайиш настаивал на необходимости придерживаться стратегии сохранения «длительного спокойствия», несмотря на периодические незначительные акты агрессии с вражеской стороны, при готовности к решительным действиям в случае полномасштабного конфликта. Однако и этот документ так и не получил одобрения для официальной публикации.

Так, в 2017 году израильский премьер-министр Беньямин Нетаньяху изъявил желание разработать собственную стратегию национальной безопасности, которая через год была представлена Кабинету министров и иным военным и законодательным органам. Несмотря на то, что текст данной стратегии до сих пор засекречен, некоторые положения были раскрыты в рамках его выступлений на церемонии вручения дипломов в National Security College и на Иерусалимской конференции Globes в декабре 2018 года. Согласно документу, безопасность Израиля базируется на четырех основных столпах – военной, экономической, политической и социальной мощи – при единовременном использовании которых возможно противостоять основным угрозам, исходящим от враждебных государств или террористических образований. Именно поэтому Нетаньяху уделил большое внимание качественному военному преимуществу перед потенциальными противниками, настаивая на увеличении инвестиций в разведку, военно-воздушные силы и разработку современного вооружения, в особенности в области робототехники, дронов и других технологий, позволяющих проводить операции в глубине вражеской территории. Так как Израиль окружен агрессивно-настроенными государствами Ближнего Востока, премьер-министр также обозначил достижение приоритетной задачи защиты населения и стратегической инфраструктуры за счет усовершенствованных противоракетных, противотоннельных комплексов и передовых барьерных технологий применительно к подземной сети тоннелей ХАМАС, часто используемой последними во время своих операций, начиная с 2006 года. Помимо прочего, Нетаньяху подчеркнул необходимость постоянной готовности к «войне между войнами», уделяя особое внимание защите страны от террористических угроз.

По мнению военных экспертов, стратегия 2018 года является наиболее актуальной и близкой к текущим реалиям, однако требует некоторых доработок. Так, например, бывший генерал-майор и советник по национальной безопасности Яаков Амидрор считает, что дипломатические и другие невоенные меры все равно не заменят и не смогут заменить необходимость наращивания военного потенциала Израиля. Шаткое положение американских коллег на Ближнем Востоке все больше подтверждает тот факт, что Израиль в стремлении защитить свою территорию и еврейское население должен рассчитывать только на свои ресурсы и военные подразделения. Тем не менее страна нуждается в едином кодифицированном акте в области безопасности, чтобы обеспечить гибкость и смелость менять курс, не теряя из виду основные ценности Израиля и долгосрочные интересы безопасности.

Доктрина национальной безопасности 2025–2026

Современный Израиль, переживающий продолжающийся раскол на Ближнем Востоке, более чем когда-либо нуждается в стратегическом документе, закрепляющем основные принципы безопасности и защиты. На этом фоне предложенная Институтом исследований национальной безопасности (INSS) Доктрина национальной безопасности и руководящие принципы политики государства Израиль на 2025 – 2026 годы представляет собой попытку экспертов обобщить имеющийся опыт и закрепить стратегическое видение государства в краткосрочной перспективе, а также рекомендовать властям страны политику, которая отвечала бы долгосрочным интересам безопасности Израиля с учетом выявленных внешнеполитических угроз и меняющихся реалий.

По задумке авторов, предложенная INSS Доктрина национальной безопасности состоит из трех взаимосвязанных документов: 1) непосредственно Доктрины национальной безопасности, которая закрепляет основы безопасности и базовые принципы политики Израиля; 2) Руководящих принципов национальной политики, которые периодически меняются и формируются, исходя из возникающих обстоятельств и выбранного политического и идеологического вектора руководства страны; 3) Директив, которые обеспечивают исполнение первых двух документов органами исполнительной власти (не рассматриваются в рамках предложенного INSS проекта). Таким образом, названные документы образуют общую правовую систему национальной безопасности Израиля, где Доктрина закрепляет наиболее общие теоретические требования, а Руководящие принципы и Директивы обеспечивают их практическое выполнение с учетом складывающихся реалий.

В основе базового документа Доктрины лежат четыре взаимосвязанных общепризнанных принципа, которые формируют ценностную основу национальной политики Израиля и являются руководящими для исполнительной власти. Первый принцип – национальная оборона, в мирное время напрямую связан с национальной целью сохранения еврейской идентичности, включая историческую связь еврейского народа с Землей Израиля и право на самоопределение, а также демократическими свободами и стремлением к миру. В военное время Израиль как страна с относительно небольшой армией должен исходить из необходимости сокращения войн. Так как Израиль уступает соседям по населению, в обозримом будущем он будет вынужден вести войну против численно превосходящего противника, поэтому только короткие и эффективные военные операции не будут работать на истощение резервов страны. Кроме того, небольшая территория государства лишает его всякой стратегической глубины и делает тылы уязвимыми. В этой связи, для обеспечения своей безопасности Израиль и далее будет руководствоваться постулатами, сформулированными первым премьер-министром Давидом Бен-Гурионом более двадцати лет назад. При этом авторы документа дополняют этот список еще одним постулатом – предотвращение, что подразумевает тесное взаимодействие всех спецслужб Израиля с использованием их обширных международных связей для проведения оперативных и дипломатических мероприятий с целью воспрепятствования началу агрессии.

Другой базовый принцип национальной безопасности Израиля – экономическая устойчивость. В связи с тем, что Израиль является засушливым регионом с незначительными запасами природных ресурсов, его основным капиталом остается человеческий. Как заявляют эксперты INSS, конкурентным преимуществом страны является высокотехнологическое производство, которое обеспечивает около половины экономического роста и составляет более половины его экспорта. При этом к Израилю продолжает быть применим термин «островная экономика» – экономические связи со странами Ближнего Востока остаются достаточно незначительными по сравнению с импортом из США и некоторых европейских государств, что в перспективе таит в себе риски торговой блокады. Так, достижение диверсифицированных торговых отношений с соседними странами имеет стратегическое значение для Израиля, поскольку может способствовать снижению стоимости жизни и укреплению экономической устойчивости.

Экономическая устойчивость Израиля неразрывно связана с социальной стабильностью, характеризующейся единым обществом, построенным на взаимной ответственности, готовом и способном мобилизоваться в чрезвычайной ситуации для защиты государства, противодействия угрозам и послевоенного восстановления страны. Добиться социальной устойчивости возможно посредством равного доступа к основным ресурсам, эффективного руководства, общественной солидарности и функционирующих государственных и общественных институтов, которые способны обеспечить необходимую поддержку населения в кризисных ситуациях.

Заключительным базовым принципом Доктрины национальной безопасности Израиля является его международный статус или дипломатическая власть. Принципиальная позиция государства на международной арене заключается в открытости и готовности к диалогу с любой региональной страной или образованием для установления мира. Данный принцип позволяет не только укрепить дипломатическую силу Израиля, но и укрепить безопасность, сужая спектр угроз, с которыми может столкнуться государство. При этом особая роль уделяется западному блоку стран, который, по мнению авторов Доктрины, стал ключевым международным активом Израиля, а приверженность к либерально-демократическим странам – «бесценной», так как способствует позиционированию Израиля как ключевого союзника для многих стран на мировой арене. Также подчеркивается необходимость углубления связей с неправительственными организациями, так как они оказывают значительное влияние на принятие международных решений и формируют глобальный дипломатический ландшафт.

На основе базовых принципов Доктрины национальной безопасности Израиля авторы проекта предлагают конкретные Руководящие принципы, которые должны быть приняты во внимание при обеспечении безопасности государства в 2025–2026  годы, исходя из трех уровней политики: глобальная, региональная (с отдельно выделенным палестинским вопросом) и внутренняя. На глобальном уровне Израилю рекомендовано продолжать поддерживать западный блок в меняющемся мироустройстве, усиливать связи с США посредством заключения оборонного пакта, укреплять двухпартийную поддержку и развивать либерально-демократические ценности с целью предотвращения дипломатической изоляции. Также Израиль «как дом еврейского народа» должен поддерживать еврейские общины по всему миру, а те, в свою очередь, путем сохранения культурного и исторического наследия – укреплять имидж еврейского государства в странах их проживания. На глобальной арене в документе отмечен ряд стран, которые якобы являются противниками либерально-демократического мира, а, следовательно, не могут восприниматься Израилем как дружественные. К ним разработчики относят Иран, КНР, Россию и Северную Корею, при этом экономическим связям с Китаем выделяется особая роль – необходимо сбалансировать интересы национальной экономики (Пекин является главным импортером Израиля) с чувствительностью США к китайским инвестициям в передовые израильские технологии.

Наиболее обширный вопрос – это региональная повестка, где очерчивается круг стран, которые могут нести прямую или косвенную угрозу безопасности Израиля – Иран, Палестина, Сирия, Турция и Ливан. Центральным во взаимоотношениях между США, Ираном и Израилем остается ядерный вопрос. Израилю рекомендуется участвовать в формировании любой ядерной сделки с целью замораживания ядерного прогресса Тегерана, в противном случае прорыв Ирана потребует немедленного военного ответа со стороны Израиля, возможно, скоординированного с Вашингтоном. В целом предлагается продолжать экономическое давление и тайные операции с целью «дальнейшего ослабления режима» в Иране. В этом свете Ирак, где преобладает шиитское большинство, служит важным буфером безопасности для Ирана, таким образом, присутствие США в Ираке отвечает интересам Израиля и ограничивает негативное влияние Ирана, что должно всячески поддерживаться правительством страны.

В отношениях с Ливаном авторы Доктрины видят конечную задачу в соблюдении соглашения о прекращении огня 2024 года и резолюции ООН 1701 Совбеза ООН, а также заключении пограничных соглашений. В качестве мер на пути к цели Израилю следует использовать влияние США и западных союзников с целью предотвращения наращивания военной мощи «Хезболлы», обеспечения строгого международного эмбарго на поставки оружия, а также контроля за наращиванием ливанской армии.

Что касается Сирии, то ее будущее остается неопределенным, что, с одной стороны, вносит общую нестабильность в регион, а с другой – является преимуществом для Израиля, так как снижается роль Сирии как логистического узла для поставок оружия странам антиизраильской направленности во главе с Ираном. Авторы рассматривают три возможных варианта развития событий в Сирии: стабилизация внутренней обстановки с налаживанием дипломатических связей с Западом; исламская радикализация страны с одновременным противопоставлением Западу и Израилю; дробление Сирии на полуавтономные регионы со слабым центром власти. Наиболее опасным сценарием является второй, которому Израиль должен противостоять, одновременно налаживая диалог с умеренными сирийскими политическими силами для недопущения распространения нестабильности. При этом, учитывая отношения Турции с правящей линией Сирии, а также ее глобальную роль в политическом исламе, Израиль должен следить за Анкарой как за потенциальной угрозой, сохраняя дипломатические отношения и отказываясь от любой антитурецкой риторики.

Особое место в проекте Доктрины занимает палестинское направление. В соответствии с ее положениями, Израиль должен сохранить полный контроль безопасности в секторе Газа, чтобы не дать ХАМАС восстановить свои возможности, допускается частичная аннексия районов Газы с включением их в состав Израиля.  Гражданское управление Газой должно быть передано беспартийному нейтральному палестинскому образованию, поддерживаемому на региональных и международных уровнях. Израиль ожидает активного участия Египта, Саудовской Аравии, ОАЭ и Иордании в проведении гуманитарной миссии в Газе, а также выступает за создание Международного гуманитарного совета с участием США для консолидации гуманитарных усилий. При этом Израилю необходимо безоговорочно бороться с палестинским терроризмом, координируя свои действия с региональными субъектами и силами безопасности реформированной Палестинской организации.

На внутренней арене для укрепления национальной сплоченности Израиль должен сократить неравенство среди населения посредством принятия законов о распределении бремени обеспечения безопасности и гражданском статусе, а также сохранить баланс между всеми ветвями власти, не усугубляя при этом разногласия в обществе. Кроме того, учитывая тот факт, что не все границы Израиля согласованы и признаны на международном уровне, проект Доктрины предостерегает от аннексии спорных территорий без всеобъемлющего соглашения, так как, с одной стороны, это может углубить дипломатическую изоляцию страны, а с другой – ускорит демографические сдвиги, превратив в конечном итоге моноеврейское государство в двунациональное с арабским большинством. Кроме того, предлагается создать государственную комиссию по расследованию неудач в войне и извлечению уроков из прошедших палестинских событий, деятельность которой повысила бы прозрачность и подотчетность исполнительных органов, а также способствовала восстановлению общественного доверия и повышению морального духа национальной армии.

Начавшаяся в Израиле работа над Доктриной национальной безопасности свидетельствует о признании военно-политическим руководством страны необходимости кодифицировать и модернизировать оборонное законодательство на фоне продолжающегося вооруженного конфликта на границе с Газой. Подготовленный INSS проект документа может лечь в основу долгосрочной стратегии безопасности Израиля с учетом проведенного анализа израильского опыта ведения еще не завершившейся войны на Ближнем Востоке и других вооруженных конфликтов, в том числе специальной военной операции на Украине. По задумке авторов, Доктрина будет призвана обеспечить долгосрочные интересы безопасности страны и закрепить основополагающие ценности, которые формулировались с момента создания израильского государства. Между тем, если следовать логике изложения проекта Доктрины, Израиль не стремится избавиться от внешнего влияния, а строит свою стратегию безопасности исходя из кооперации с крупнейшим партнером – США. Несмотря на попытки страны усилить свое влияние в региональных процессах на Ближнем Востоке, о которых заявляет руководство страны последние несколько лет, его позиция продолжает оставаться зависимой и строиться исходя из внешних гарантий безопасности.