Политика ЕС в Сахеле: управление миграцией и ее региональные последствия

Архитектура контроля: инструменты и стратегия ЕС в Сахеле

Стратегия Европейского Союза в Сахеле по управлению миграцией представляет собой сложный, многослойный проект, который можно охарактеризовать как стратегию «экстернализации» или «аутсорсинга» границ. Её фундаментальная цель - создание системы фильтрации и сдерживания миграционных потоков как можно дальше от физических рубежей Европы, переложив ответственность по управлению миграцией на страны ее происхождения и транзита. Эта архитектура выстроена на трех взаимосвязанных уровнях: финансово-экономическом, оперативно-силовом и политико-правовом. Деньги являются первым и главным рычагом давления ЕС. Брюссель использует комплекс финансовых механизмов, чтобы сделать сотрудничество стран Сахеля в сфере миграции экономически выгодным, а отказ от него - слишком дорогим. Эти инструменты работают по принципу «условного финансирования», где прямая помощь и перспективы развития увязываются с выполнением строгих миграционных требований. При этом в качестве основных Евросоюз использует следующие источники кредитования. Чрезвычайный целевой фонд для Африки (EUTF for Africa), созданный в 2015 году как «пожарный» ответ на миграционный кризис, стал основным европейским финансовым инструментом в регионе. Бюджет фонда в более чем € 5 млрд распределяется по трем ключевым направлениям, которые лишь на первый взгляд кажутся независимыми: устранение коренных причин (финансирование проектов в сфере экономического развития, сельского хозяйства и профессионального образования), прямое усиление контроля (закупку технического оборудования для оснащения пограничных постов, а также выделение средств на обучение и зарплаты сотрудников силовых структур стран Сахеля), сдерживание и возвращение (финансирование лагерей для перемещенных лиц и программ «добровольного» возвращения). Целью проведения данных мероприятий является, соответственно, создание лучших условий для жизни, что должно сократить потоки миграции из региона, образование физического барьера для мигрантов на национальных границах, а также возвращение нелегально покинувших страну лиц и их локализация внутри региона. Для получения ассигнований в рамках программы внешнего финансирования ЕС «Инструмент соседства, развития и международного сотрудничества» Европейского фонда, чей бюджет на период 2021-2027 гг. составляет около € 79,5 млрд, страны Сахеля должны выполнить такие основные условия, как своевременная выдача проездных документов для депортируемых, эффективное управление границами, а также подписание и исполнениями соглашений о реадмиссии. При этом государства региона оказываются перед выбором: либо сотрудничать с ЕС в сдерживании миграции, либо потерять жизненно важную финансовую поддержку для развития. На ряду с этим ЕС практикует стимулирование через торговые и визовые послабления. Данное направление предусматривает договоренности об экономическом партнерстве и визовые диалоги. В первом случае ЕС предлагает странам Сахеля выгодные торговые соглашения, которые могут быть пересмотрены в случае отсутствия прогресса в миграционной сфере, а во втором – упрощение процедуры выдачи шенгенских виз для граждан стран-партнеров в обмен на их готовность принимать назад нелегальных мигрантов. Важным моментом стратегии ЕС в Сахеле является и тот факт, что Брюссель не просто дает деньги - он активно строит параллельные структуры управления внутри самих стран региона, напрямую влияя на их силовой аппарат. В рамках взаимодействия по реализации комплекса мер, направленных на укрепление безопасности в регионе, а также борьбу с нелегальной миграцией, Евросоюз развивает оперативно-силовое сотрудничество с государствами Сахеля, которое осуществляется в нескольких ключевых форматах: гражданские и военные миссии в рамках «Общей политики безопасности и обороны» (CSDP), сотрудничество в области управления границами. Гражданские миссии ЕС это «боевые единицы» стратегии ЕС на местах, включающие в себя в том числе миссию EUCAP Sahel Mali (мандат продлен до 31 января 2027 года), цель которой - обучение, консультирование и оснащение сил безопасности Мали. До декабря 2023 года подобная миссия (EUCAP Sahel Niger) существовала и в Нигере, но с началом 2024 года прекратила свою работу по решению властей страны. Также к гражданским миссиям следует отнести региональную гражданскую миссию EUBAM Sahel, которая фокусируется на реформе сектора безопасности на более стратегическом, межгосударственном уровне, способствуя сотрудничеству между странами региона. Военные миссии изначально были представлены военной учебной миссией ЕС в Мали, целью которой являлось подготовка и переподготовка малийских вооруженных сил страны, а также обучение их тактике и соблюдению международного гуманитарного права. После военного переворота в стране в 2022 году ее работа была свернута, что является ярким примером того, как политическая обстановка влияет на сотрудничество. Также ЕС осуществлял финансовую и оперативную поддержку в настоящее время приостановленных совместных военных операций и был ключевым донором и спонсором регионального военно-политического альянса (G5 Sahel), созданного в 2014 году для борьбы с террористическими группами такими странами как Мали, Нигером, Буркина-Фасо, Чадом и Мавританией. Однако в 2023 году после череды военных переворотов в регионе данное объединение прекратило свое существование. Сегодня ЕС продолжает сотрудничество в области управления границами и активно помогает странам Сахеля укреплять контроль над их обширными и пористыми границами. Это помощь заключается в подготовке личного состава, поставках оборудования, транспорта, систем связи, а также в борьбе с контрабандой и трафиком людей. Кроме того, Агентство пограничной и береговой охраны ЕС заключает рабочие соглашения со странами Сахеля, что позволяет ему делиться с ними разведданными, проводить совместные тренинги и де-факто экстратерриториально расширять зону своего влияния.

В правовом поле стремления Евросоюза направлены на закрепление достигнутых им результатов в виде международных договоров и правовых норм, которые являются юридически обязывающими документами для стран региона. На текущий момент Брюссель выстраивает работу с ними в соответствии с Соглашением Котону (и его приемником пост-Котону), являющимся краеугольным камнем отношений ЕС со странами Африки в области безопасности, торговли и развития. В контексте Сахеля оно создает правовую основу для выделения финансовой помощи и выдвижения политических условий. Кроме того, Евросоюз заключил Соглашения о партнерстве в области безопасности с отдельными странами региона, например, Нигером и Мавританией. Эти документы определяют правовые рамки для взаимодействия, включая, например, статус персонала миссий ЕС, таможенные процедуры и т.д. В настоящее время ЕС ведет сложные переговоры, предлагая странам Сахеля «пакетную сделку» в виде Соглашения о всеобъемлющем партнерстве. В обмен на подписание договоренностей о реадмиссии, эти государства получают доступ к финансам, инвестициям и визовым послаблениям. Однако этот пункт данного соглашения является самым спорным, так как для бедных стран с ограниченными ресурсами, таких как, например, Нигер, согласие принять назад тысячи граждан из Западной Африки означает гигантское финансовое и логистическое бремя, а также рост социальной напряженности. Стремясь встроить страны Сахеля в свои политические процессы, ЕС максимально использует имеющиеся возможности политического диалога, такие как регулярные встречи на уровне министров, послов и экспертов для обсуждения вопросов демократии, верховенства права, управления и безопасности. Также для мониторинга реформ в конкретных секторах, таких как безопасность, правосудие, управление границами, создаются совместные экспертные группы. Это позволяет Брюсселю не только эффективно применять политико-правовые инструменты для укрепления своего влияния в странах региона, но и институционализировать контроль за ними.

Эффект бумеранга: непредвиденные последствия для стабильности Сахеля

В погоне за краткосрочной целью - сокращением числа мигрантов, достигающих европейских берегов - политика ЕС спровоцировала в Сахеле цепную реакцию глубоких и во многом непредвиденных последствий. Вместо стабилизации, экстернализация границ усугубила существующие и создала новые кризисы, поставив под сомнение как эффективность, так и этичность такого подхода. К негативным последствиям европейской миграционной политики в регионе можно отнести экономический коллапс транзитных стран, усиление власти контрабандистов и рост коррупции, подрыв легитимности государств, рост социальной напряженности. До внедрения жёстких мер контроля такие города, как Агадес в Нигере, были процветающими транзитными узлами. Экономика этих мест была построена на услугах для мигрантов: транспорт, жилье, питание. Однако в следствие миграционной политики ЕС тысячи людей, занятых в транзитной экономике, например, водители, владельцы гостиниц, мелкие торговцы, остались без средств к существованию. Исчезновение целого экономического сектора загнало легальную экономику в подполье, криминализировало ее и обострило гуманитарную ситуацию. При этом уничтожение легальных источников дохода не остановило миграцию, а сделало ее еще более невидимой и опасной. Молодежь, оставшаяся без работы, стала более уязвима для вербовки в криминальные или даже экстремистские группировки, что является реальной угрозой не только для Европы. При этом политика сдерживания не ликвидировала спрос на перемещение, а лишь изменила структуру предложения. Простые и относительно открытые маршруты сменились сложными, опасными и дорогими теневыми путями. Вместо мелких перевозчиков пришли хорошо организованные и вооруженные преступные сети, которые могут обходить кордоны и давать отпор властям, пытающимся этому препятствовать. Услуги по переправке нелегалов стали значительно дороже, что увеличило прибыль трафикантов и риски для мигрантов (долговая кабала, эксплуатация) и как следствие – рост коррупции. Закрытие маршрутов требует подкупа местных чиновников и силовиков, что разъедает и без того слабые государственные институты. Правительства стран Сахеля, выполняющие миграционные требования ЕС, оказываются в роли «привратников Европы» в глазах собственного населения. Действия местных властей, которые под давлением извне разрушают источники дохода своих граждан, воспринимаются как предательство национальных интересов. При этом государство, которое не обеспечивает безопасность и экономическое благополучие, но при этом жёстко ограничивает свободу передвижения, теряет последние крупицы доверия и легитимности. Кроме того, миграционные ограничения часто затрагивают кочевые и трансграничные народы, например, туарегов, чей традиционный уклад зависит от свободного перемещения, что ведет к новым очагам напряжения. Усиление нестабильности и влияния джихадистских группировок - это последствие является, вероятно, самым опасным и системным. Так, джихадистские группировки, такие как «Исламское государство в Большой Сахаре» и Джамаат Нусрат аль-Ислам валь-Муслимин, умело используют недовольство, порожденное миграционной политикой ЕС. Они предлагают деньги и защиту молодым людям, оставшимся без работы из-за закрытия миграционных маршрутов. В регионах, где государство ассоциируется лишь с репрессиями, группировки позиционируют себя как сила, обеспечивающая порядок и разрешающая местные споры. Они устанавливают свой контроль над нелегальными тропами, взимая «налоги» с контрабандистов и мигрантов, что становится для них важным источником финансирования. Остановленные на севере мигранты не могут двигаться дальше, но и не могут вернуться домой, создавая «пузыри» перемещенных лиц. В сочетании с действиями боевиков это приводит к росту внутренне перемещенных лиц, нехватке воды, еды и медикаментов в лагерях и городах, принимающих людей из зон конфликтов и «застрявших» мигрантов, нарушению прав человека. В итоге, вместо решения проблемы ЕС получил «бумеранг»: краткосрочное снижение числа мигрантов обернулось долгосрочной дестабилизацией всего региона. Нестабильность, рост влияния терроризма и преступных сетей в Сахеле напрямую угрожают безопасности Европы, создавая порочный круг, где силовые меры лишь усугубляют коренные причины кризиса.

Будущее партнерства в условиях нового геополитического ландшафта

ЕС, вероятно, продолжит свою миграционную политику в Сахеле, но в условиях новых геополитических реалий будет вынужден кардинально пересмотреть подходы, инструменты и партнеров для ее реализации. Прежнюю стратегию Брюсселя в регионе обесценили фундаментальные вызовы, с которыми столкнулся Евросоюз. Прежде всего, после военных переворотов в Мали, Буркина-Фасо и Нигере новые власти этих стран заняли резко антизападную позицию. Они выразили недовольство неэффективностью прежнего сотрудничества в борьбе с терроризмом и восприняли его как пережиток колониализма. В результате эти государства добились вывода французских миссий, а Нигер в декабре 2023 года денонсировал мандаты миссий ЕС по наращиванию потенциала (EUCAP Sahel Niger) и военного партнерства (EUMPM). Кроме того, в 2023 году Мали, Буркина-Фасо и Нигер вышли из регионального объединения G5 Sahel, являвшегося ключевым партнером Европейского союза, и создали свой собственный Альянс государств Сахеля (AES). Этот альянс, основанный на взаимной обороне, бросает вызов как региональным структурам вроде ЭКОВАС (ECOWAS), который в феврале 2024 года покинули Буркина-Фасо, Мали, и Нигер, так и влиянию ЕС. Также пришедшие к власти в странах Сахеля после военных переворотов правительства ищут новых союзников в лице России, развивая с ней сотрудничество в области обороны и горнодобычи, что еще больше ограничивает рычаги влияния Брюсселя на регион. При этом, жесткая реакция ЕС и международного сообщества на захват власти в ряде стран военными оказалась в целом неэффективной. Она не привела к возвращению гражданского правления, но способствовала дальнейшей изоляции Евросоюза в регионе и ухудшению мер безопасности. В этих условиях Евросоюз вынужден менять свою политику, что проявляется в нескольких ключевых тенденциях: стратегический перезапуск, новая правовая база, сдвиг в подходах помощи. Аналитики призывают ЕС к кардинальному пересмотру своего присутствия в Сахеле. Речь идет о переходе от масштабных, но распыленных инициатив к более сфокусированной работе, основанной на гибкой дипломатии, поддержке местных сообществ и развитии человеческого потенциала. В июне 2024 года вступил в силу общеевропейский Новый пакт о миграции и убежище (New Pact on Migration and Asylum). Он предусматривает более жесткие и скоординированные меры по упорядочению регулирования потоками мигрантов и беженцев. Один из «столпов» Пакта - «встраивание миграции в международное партнерство» - включает борьбу с контрабандой мигрантов и сотрудничество по вопросам реадмиссии. Это означает, что миграционный контроль останется приоритетом, но реализовываться он будет в рамках новой, более унифицированной системы. Появляется осознание, что прежняя политика, направленная в первую очередь на сдерживание миграционных потоков через финансирование силовых мер в странах-партнерах, имела негативные последствия. Она могла непреднамеренно усугублять нестабильность, разрушая источники дохода местного населения и подрывая общественный договор. В будущем ЕС, вероятно, будет вынужден сместить акцент на решение глубинных причин миграции, таких как отсутствие экономических возможностей, плохое управление и небезопасность. Отсюда следует, что продолжение миграционной политики Евросоюза в Сахеле будет осуществляться не «вопреки», а «благодаря» адаптации к новым условия. В краткосрочной перспективе ЕС будет искать обходные пути и новых союзников, например, через усиление сотрудничества с прибрежными государствами Западной Африки, чтобы оказывать влияние на миграционные потоки. В долгосрочной – успех будет зависеть от способности Брюсселя предложить прагматичное партнерство, которое сочетает миграционный контроль с реальными инвестициями в развитие и безопасность, устраняя коренные причины кризиса, а не только его симптомы. Для продолжения своей миграционной политики ЕС предстоит длительный и сложный путь переговоров, поиска компромиссов и выстраивания отношений с новыми властями региона, где традиционное влияние Запада уже не является доминирующим.

Анализ изложенных обстоятельств позволяет сделать вывод о том, что миграционная политика ЕС в Сахеле зашла в стратегический тупик. Жесткие меры по сдерживанию миграционных потоков, реализуемые через финансирование сил безопасности и внешнее пограничное управление, не только не достигли своих первоначальных целей, но и привели к глубоким непредвиденным последствиям. Вместо решения проблемы они усугубили кризис, сместив маршруты мигрантов в более опасные коридоры, усилив власть преступных сетей и лишив доходов местное население. В условиях меняющегося геополитического ландшафта, перспективы управления миграцией между ЕС и Сахелем сегодня напрямую зависят от способности Брюсселя осуществить стратегический разворот. Успех будет определяться не объемом финансирования на закупку пограничных технологий, а готовностью перейти к комплексному партнерству, интегрирующему вопросы безопасности, экономического развития и добросовестного управления. Только подход, нацеленный на создание перспектив в самих странах Сахеля, а не на изоляцию от Европы, может обеспечить долгосрочную стабильность, выгодную как Европе, так и народам региона.